Latvijas valdības izdevumu efektivitāte

OĻEGS KRASNOPJOROVS Monetārās politikas pārvaldes Makroekonomikas analīzes daļas vecākais ekonomists

Veicot strukturālās reformas, ir svarīgi paaugstināt valdības izdevumu efektivitāti, lai budžeta izdevumu samazinājums nepasliktinātu izglītības, veselības aprūpes, sociālās aizsardzības kvalitāti. Tam ir nepieciešams novērtēt valdības izdevumu efektivitāti Latvijā salīdzinājumā ar citām ES valstīm un noskaidrot efektivitātes palielināšanas potenciālu.

Turpinoties tautsaimniecības lejupslīdei un straujam nodokļu ieņēmumu kritumam, Latvijas valdībai nākas būtiski ierobežot valsts budžeta izdevumus, jo ekonomikas augšupejas laikā netika radīti pietiekami lieli uzkrājumi. Turklāt globālās finanšu un ekonomikas krīzes apstākļos, kas pastiprināja Latvijas ekonomikas problēmas, valdībai finanšu tirgū ir visai ierobežotas aizņemšanās iespējas. Lai gan tuvākajos gados starptautiskās finanšu palīdzības ietvaros saņemtais aizņēmums dos iespēju samazināt valdības izdevumus mazākā apmērā nekā iespējamais budžeta ieņēmumu kritums, uzdevums samazināt izdevumus tik un tā ir ļoti aktuāls. Valdības izdevumi izglītībai, veselības aprūpei un sociālajai aizsardzībai veido vairāk nekā pusi no konsolidētā kopbudžeta izdevumiem, tādēļ nākas tos samazināt arī šajās jomās. Tas pamatoti rada bažas sabiedrībā, ka šo sfēru rezultatīvie rādītāji, piemēram, mācību sasniegumi, iedzīvotāju mūža ilgums un sociāla aizsardzība, kas jau patlaban salīdzinājumā ar ES valstu vidējo līmeni nav augsti, var vēl vairāk pasliktināties. Vienīgais risinājums, kā to nepieļaut, ir paaugstināt valdības izdevumu efektivitāti, veicot strukturālās reformas. Tāpēc ir lietderīgi izmantot to valstu pieredzi, kas spējušas ar zemākiem izdevumiem sasniegt tādus pašus vai augstākus labklājības standartus (t. i., resursi ir izlietoti ar augstāku efektivitāti). Līdz šim Latvijā netika publicēti valdības izdevumu efektivitātes salīdzinājumi ar citām Eiropas Savienības (ES) valstīm, savukārt ārzemju pētnieki to vērtēja dažādi. Pamatojoties uz Eiropas Centrālās Bankas un Starptautiskā Valūtas fonda metodoloģiju, šajā publikācijā novērtējam Latvijas valdības izdevumu efektivitāti, salīdzinot ar ES un citām reģiona valstīm.

Izdevumu efektivitāte izglītībā

Vispirms tika novērtēts, cik efektīvi valdības izdevumi izglītībai veicina skolēnu vidējos mācību sasniegumus. Par starptautiski salīdzināmu skolēnu mācību sasniegumu rādītāju tika izmantoti SSNP (Starptautiskās skolēnu novērtēšanas programmas) testa rezultāti¹.

No 1. a attēlā redzamā izriet vairāki secinājumi. Pirmkārt, nav ciešas sakarības starp valdības izdevumiem izglītībā un skolēnu mācību sasniegumiem. Piemēram, Norvēģijā izglītībā iegulda trīs reizes vairāk resursu nekā Latvijā, bet mācību sasniegumi ir līdzīgi. Tas liecina, ka ir arī citi mācību sasniegumus ietekmējoši faktori. Otrkārt, piecās valstīs valdības izdevumu izlietojums izglītībā saskaņā ar metodoloģiju ir uzskatams par efektīvu - Bulgārijā, Slovākijā, Polijā, Igaunijā un Somijā (t. i., nav citu valstu, kas ar tādiem pašiem izdevumiem iegūtu augstākus mācību sasniegumus). Latvijā izglītības izdevumu efektivitāte ir salīdzinoši augsta (atrodas pavisam blakus līnijai, kas savieno t.s. efektīvās valstis, un tai ir 8. augstākā efektivitāte).

Treškārt, Latvija varētu iepazīties un izmantot Slovākijas, Polijas un Igaunijas pieredzi - Slovākija gūst gandrīz tādus pašus mācību sasniegumus ar mazākiem izdevumiem nekā Latvija, savukārt Polijā un Igaunijā ar nedaudz augstākiem izdevumiem gūst būtiski augstākus mācību sasniegumus.

a)

b)

Izlase: 26 valstis (ES valstis, izņemot Kipru, Maltu un Norvēģija); izlases lielumu noteica datu pieejamība. Valstu apzīmējumi: BE - Beļģija, BG - Bulgārija, CZ - Čehijas Republika; DK - Dānija, DE - Vācija, EE - Igaunija, IE - Īrija, GR - Grieķija, ES - Spānija, FR - Francija, IT - Itālija, CY - Kipra, LV - Latvija, LT - Lietuva, LU - Luksemburga, HU - Ungārija, MT - Malta, NL - Nīderlande, AT - Austrija, PL - Polija, PT - Portugāle, RO - Rumānija, SL - Slovēnija, SK - Slovākija, FI - Somija, SE - Zviedrija, UK - Lielbritānija, NO - Norvēģija.
Avots: Eurostat un OECD; autora aprēķini

Savukārt 1. b attēls parāda, ka vidējie skolēnu mācību sasniegumi nav atkarīgi no skolotāju un skolēnu skaita attiecības. Jāpiebilst, ka, neraugoties uz relatīvi zemiem izdevumiem izglītībai, skolotāju un skolēnu skaita attiecība Latvijā salīdzinājumā ar citām ES valstīm ir vidēji augsta, tātad Latvijai piemīt augsta izmaksu efektivitāte (cost efficiency). ES nepastāv sakarība starp skolotāju un skolēnu skaita attiecību un iedzīvotāju blīvumu, tādējādi, samērā zemais iedzīvotāju blīvums Latvijā nav augstās skolotāju un skolēnu attiecības noteicošais faktors. Savukārt augstais skolotāju blīvums Latvijā neatspoguļojas skolēnu mācību sasniegumos, kas liecina par zemu sistēmas efektivitāti (system efficiency). Augstu izmaksu efektivitāti lielā mērā nosaka zemas izglītības infrastruktūras uzturēšanas un mācībspēku atalgojuma izmaksas, bet pati izglītības sistēma nav efektīva, kas norāda uz tās efektivitātes uzlabošanas iespējām. Lai precīzi identificētu sistēmas neefektivitātes cēloņus Latvijā, jāizpēta to valstu pieredze, kuras efektivitātes ziņā ir mums priekšā.

Izdevumu efektivitāte veselības aprūpē

Novērtējot veselības aprūpes izdevumu efektivitāti, var izmantot gan tikai valdības, gan kopējos izdevumus (kas papildus iekļauj privātos izdevumus) veselības aprūpei, jo starp šiem rādītājiem ir ļoti cieša sakarība. Savukārt par rezultatīvo rādītāju izvēlēsimies paredzamo mūža ilgumu, bet līdzīgus rezultātus iegūst, ja izmanto veselīgā vidējā mūža ilgumu (healthy average life expectancy). Kā redzams 2. a attēlā, Latvijā mūža ilgums ir otrais īsākais ES pēc Lietuvas, turklāt Latvija atrodas pietiekami tālu no līnijas, kura savieno efektīvās valstis (Bulgāriju, Kipru un Itāliju), kas varētu liecināt par zemu veselības aprūpes izdevumu efektivitāti (Latvija efektivitātes ziņā atrodas 27. vietā). Līdzīgi kā izglītības jomā, arī veselības aprūpes jomā ir augsta izmaksu efektivitāte un zema veselības aprūpes sistēmas efektivitāte (salīdzinoši daudz slimnīcu gultas vietu un ārstu, bet zems mūža ilgums; sk. 2. b attēlu). Tas varētu liecināt par slimnīcu gultas vietu zemu produktivitāti, neefektīvu slimnīcu tīklu vai liekām gultas vietām noteikta profila slimnīcās. Lai precīzi noskaidrotu zemās efektivitātes cēloņus Latvijā, jāizpēta citu valstu pieredze un jāizmanto plašāki slimnīcu dati. Tāpat kā skolotāju un skolēnu skaita attiecība arī ārstu un slimnīcu gultu vietu skaits ES ietvaros nekorelē ar iedzīvotāju blīvumu. Tādējādi zems iedzīvotāju blīvums Latvijā nav veselības aprūpes sistēmas zemas efektivitātes noteicošais faktors.

a)

b)

Izlase: 28 valstis (ES + Norvēģija).
Avots: Eurostat; autora aprēķins.

Papildinot valstu izlasi ar NVS un ES neietilpstošām Eiropas valstīm (izmantojot Pasaules Veselības organizācijas datus), tika novērtēti vairāki mūža ilguma un veselības aprūpes izdevumu efektivitātes noteicošie faktori.

Papildus valdības izdevumiem veselības aprūpei mūža ilgumu būtiski ietekmē arī citi faktori - klimats, ienākumu līmenis, korupcijas izplatība. Kopumā šie faktori izskaidro 89% no mūža ilguma starpvalstu variācijas². Atlikums jeb mūža ilguma starpvalstu atšķirības, kas radušās citu faktoru dēļ (tajā skaitā, veselības aprūpes izdevumu efektivitātes atšķirību dēļ) ir parādīti 3. attēlā.

Avots: Pasaules Veselības organizācijas, Eurostat un Mantojuma fonda dati; autora aprēķins.

Kopumā jāsecina, ka diezin vai īsā laikā spēsim būtiski palielināt mūža ilgumu, jo to ietekmē vairāki citi faktori. Bet zema sistēmas efektivitāte norāda uz iespēju sasniegt to pašu mūža ilgumu ar mazāku resursu izlietojumu. 

Izdevumu efektivitāte sociālā aizsardzībā

Novērtējot valdības izdevumu efektivitāti sociālajā aizsardzībā, jāatceras, ka sociālās aizsardzības mērķis ir nevis sasniegt ienākumu vienlīdzību, bet samazināt ienākumu nevienlīdzību līdz kādam noteiktam līmenim. Savukārt ienākumu nevienlīdzības optimālais līmenis dažādās valstīs var atšķirties. Tādējādi efektīvākā starp divām valstīm ar līdzīgu ienākumu nevienlīdzību būs valsts ar mazākiem izdevumiem sociālajai aizsardzībai. Kā redzams 4. attēlā, valdības izdevumi sociālajai aizsardzībai Latvijā relatīvi maz pasargā iedzīvotājus no nabadzības riska³ pat salīdzinājumā ar pārējām Baltijas valstīm. ES valstu vidū Latvija efektivitātes ziņā ir 20. vietā. Pie līdzīga secinājuma nonāk, par rezultatīvo rādītāju izvēloties arī citus ienākumu nevienlīdzības rādītājus. Sociālās aizsardzības efektivitātes jomā Latvijai būtu vērts izvērtēt Rumānijas, Čehijas, Igaunijas, Lietuvas un Īrijas pieredzi, tomēr jāatceras, ka, pirmkārt, šādi salīdzinājumi nav pietiekami, lai definētu, kādi tieši sociālie pabalsti nav efektīvi, lai samazinātu nabadzības risku, un, otrkārt, dažiem sociāliem pabalstiem ir cits mērķis, piemēram, paaugstināt dzimstību.

Avots: Eurostat; autora aprēķins.

Secinājumi

Novērtējot, cik efektīvi Latvijā tiek izmantoti valdības izdevumi izglītībai, veselības aprūpei un sociālajai aizsardzībai (mācību sasniegumu un mūža ilguma palielināšanai, kā arī nabadzības riska mazināšanai), nākas secināt, ka visās trijās jomās tie nav efektīvi salīdzinājumā ar Eiropas Savienības valstīm.

Sarindojot ES valstis pēc to valdību izdevumu efektivitātes, Latvija ir 8. vietā izglītībā, 20. vietā - sociālajā aizsardzībā un 27. vietā - veselības aprūpē. Latvijas izglītības un veselības aprūpes sistēmai piemīt salīdzinoši augsta izmaksu efektivitāte un zema sistēmas efektivitāte. Citiem vārdiem sakot, tas, ka Latvijā ir salīdzinoši vairāk skolotāju, ārstu, un slimnīcas gultas vietu attiecībā pret iedzīvotāju skaitu, neatspoguļojas ne augstākos mācību sasniegumos, ne paredzamajā iedzīvotāju mūža ilgumā.

Lai noskaidrotu precīzāk, kādi faktori pazemina valdības izdevumu efektivitāti šajās trīs iedzīvotājiem tik svarīgajās dzīves jomās, ir nepieciešama plašāka izpēte, izmantojot atsevišķu Latvijas skolu, slimnīcu un to nodaļu datus, kā arī analizējot sekmīgāko valstu pieredzi. Tomēr viennozīmīgi ir skaidrs, ka pastāv daudz iespēju optimizēt izdevumus, nepasliktinot kvalitāti.

Foto - Gatis Zommerovskis.

¹(Programm for International Student Assessment) PISA ir OECD izstrādāta programma, pēc kuras reizi trīs gados vienlaikus vairākos desmitos valstu notiek 15 gadus veco skolēnu testēšana. Katrā no valstīm testēšanā parasti piedalās no 4.5 tūkst. līdz 10 tūkst. skolēnu. Rezultāti tiek publicēti ar viena gada nobīdi, pēdējā testēšana notika 2006. gadā.

²Tie ir faktori, kas tiek izmantoti arī Starptautiskā Valūtas fonda pētījumos (piem., Symansky S. Determinants of Government Efficiency. SVF pētījums nr. 08/228). Pārējie faktori daudzfaktoru regresijā nebija nozīmīgi: alkohola patēriņš, smēķēšanas izplatība, Konkurētspējas indekss, iedzīvotāju blīvums, slimnīcu gultas vietu skaits uz tūkst. iedzīvotājiem, iedzīvotāju skaita un ienākumu pieaugums 1990.-2006. g., valdības izdevumu īpatsvars veselības aprūpes izdevumos.

³Saskaņā ar Eurostat metodoloģiju iedzīvotāji tiek uzskatīti par pakļautiem nabadzības riskam, ja to ienākumi ir zemāki par 60% no mediānas (mediānas ienākums - ienākums salīdzinājumā ar kuru 50% iedzīvotāju ir zemāks ienākums un 50% - augstāks) ienākuma pēc sociāliem pabalstiem.